王贵松:简政放权的简放之道

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   从政府和社会这麼 维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民各自 、市场和社会的自由与自治。

   简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下, 按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权 的改革。

   简政放权是这麼 系统工程,唯有诸多机制配套施行,要能推进简政放权的不断深化,要助于于整个国家治理的优化。

   一、简政放权的内涵与价值

   所谓“简政放权”,例如 我精简政府职能,繁复政府无须要的事务,把政府这麼 已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会这麼 维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,恢复公民各自 、市场和社会的自由与自治。它的实质是要理顺政府与市场、政府与社会之间的关系,减少政府无须要的事务,减少政府对经济、社会、文化不适当的事前干预。从政府的深层来说,简政放权助于明确自身的定位,减少不应有的权力,削减不该管的事务,在减负日后 要能将有限的政府资源用于真正须要管理、服务、补充、监督的事务上。从社会的深层来看,简政放权的效果是减少无须要的社会控制,降低社会主体从事生活、生产、经营的成本,激活社会能量,增加生产和服务的多样性,确保私人的选用自由。

   一定程度能我太满 能说,简政放权是社会主义市场经济的内在要求。政府在管理社会时有例如 常用的手段,例如 是事前的行政许可,另例如 是事后的行政处罚。在1996年全国人大制定了《行政处罚法》日后 ,全国人大常委会法工委便着手起草《行政许可法》,力图规范行政许可。30001年年底中国加入世贸组织。按照世贸组织协定与生国的对外承诺,行政许可应当以透明和规范的法律办法实施,行政许可条件和守护线程池池对贸易的限制这麼超过必要的限度。自30002年11月1日的《国务院关于撤回第一批行政审批项目的决定》现在开始, 国务院着手对政府的事前干预进行改革。30003年,全国人大常委会通过了《行政许可法》,并于次年7月1日起施行。

   在管得太满、管得过死的历史背景下,简政放权更多的是“简政还权”,将政府本不应掌握的权力还给应该掌握它的主体,还权于民,还权于市场,还权于社会。让公民和社会行使本应属于各自 的权力,实行自我管理、自我服务、自我监督,在自治的过程中实现自我的价值。一起,降低了官民冲突的日后 性,也减少了国家的执法成本,进而让国家更好地履行其应尽的职责。

   二、简政放权的根据与要求

   从根本上说,《宪法》确立了对简政放权的总体要求。一方面,《宪法》第27条第1款规定,“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作下行速率 ,反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。精简不仅是机构的精简,更重要的是国家任务的精简。各自 面,1993年修宪时在《宪法》第15条中写入了“国家实行社会主义市场经济”,1999年修宪将“发展社会主义市场经济”作为国家的根本任务之一写入了《宪法》序言。这就确立了国家与市场之间的基本关系,国家应当尊重市场经济的自我规律,而将国家的职能基本选用于提供公共物品、消除企业生产经营的负面影响上。

   30003年制定的《行政许可法》为调整政府与市场之间关系提供了这麼 良好的范例。该法第13 条规定了设定行政许可的时机,即公民、法人日后 例如 组织要能自主决定的、市场竞争机制要能有效调节的、行业组织日后 中介机构要能自律管理的、行政机关采用事后监督等例如 行政管理法律办法要能出理 的,能要能不设行政许可。这在理论上一般称为国家辅助性原则或补充性原则。这实际上是确立“各自 —市场—社会自律—行政干预”的优先顺序 (各自 办不好、办不了的找市场,市场办不好、办不了的找社会自律机制,社会这麼很好地自律时国家再介入),在行政干预上又选用了“事后监督—行政许可”的介入顺序。日后 在各自 违反法律法规时,给予事后的监督处罚便具有绿帘石的正当性。而行政许可则不然,它着实旨在确保社会的安全,但却限制了各自 自由,抑制了企业竞争。行政要想对社会进行干预或参与,须要就其行政活动履行说明责任。目前,在各个具体许可领域,根据《行政许可法》所确立的原则,诸多单行法日后 修改或正在着手修改,着力消除无须要的事前行政干预。

   当然,简政放权的手段着实不限于行政审批 (广义)的改革,在领域上还应包括行政收费、行政检查等诸多活动,在内容上还应包括规制内容的明确化和简洁化、行政守护线程池池的繁复和快捷化、各种规制制定守护线程池池的透明化等诸多方面。但目前的关注点更多集中于行政审批的撤回与下放。

   三、简政放权的问题报告 报告 与破解

   简政放权是这麼 挥之不去却又不得劲进退维谷的问题报告 报告 。简政放权着实已探索了例如 年,但仍有诸多问题报告 报告 有待破解。能要能说,简政放权无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下,按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权的改革。

   1.政府职能的适当定位

   在现代国家里,无法再回到“小政府,大社会”的年代,政府已无处找不到,政府不仅会干预社会,社会也须要政府的服务和支持。政府在管理社会、经济、文化等事务时, 究竟应该扮演哪几种样的角色,应该咋样去履行各自 的职责,这是简政放权中须要回答的问题报告 报告 。2013 年政府机构改革时,首次在方案的标题上突出了“政府职能”问题报告 报告 ,即《国务院机构改革和职能转变方案》。2015年,国务院成立“国务院推进职能转变协调小组”,深入推进简政放权、放管结合,加快政府职能转变。

   提供公共物品、消除负内部内部结构性、减少信息的不对称,通常被认为是政府存在的重要价值。在规制领域,应当遵循经济性规制原则上自由、社会性规制以必要的最小限度为限,限缩政府的规制事项,将好钢用在刀刃上,集中精力办好值得政府去做的事情上。有限的政府才有日后 成为真正有为的政府。换言之,简政放权,都不 消极不为、撒手不管,例如 我把不该管的事情放出去,把该管的事情管起来。前者是放松规制,后者则是加强规制。从政府职能的深层来说,简政放权着实是目前的工作重点,但例如 我其中的这麼 方面,须要从整体上来综合考量,对现有规制的事项和手段进行改革。

   相对于目前具体而零散的行政审批改革,大伙 须要从源转过身加强行政组织的立法,以法律的形式将各个国家机关的职能任务、职责权限选用下来。有了明确的权限职责,要能依法行政而不逾矩。着实政府机构改革有1个劲存在探索之中,改革的变动性与法律的稳定性之间的矛盾难以克服,但例如 我等于说制定组织法的工作就无计可施,就要长期存在停滞情形。可行的法律办法是先易后难,可先选用外交部、公安部、审计署等相对稳定的部委,梳理既有法律规定,制定其组织的法律。

   2.决策过程的合理性保障

   简政放权是一项系统工程,须要统筹安排合理设计。国务院曾于 30001年设立议事协调机构性质的“行政审批制度改革工作领导小组”,30008年予以撤回并批准成立“行政审批制度改革工作部际联席会议”。后者的改革有自我革命的意味着 ,严重不足中立性。2013 年成立的“国务院机构职能转变协调小组”2015年更名为“国务院推进职能转变协调小组”,一定程度上是恢复了“行政审批制度改革工作领导小组”的建制。它由国务院副总理担任组长,下设行政审批、投资审批、职业资格、收费清理、商事制度、教科文卫体改革组6个专题组和综合组、督查组、法制组、专家组这麼 功能组。其中,专家组受协调小组委托,对简政放权、放管结合、职能转变事项进行评估,客观公正地提出意见和建议。这在很大程度上是将职能转变、简政放权作为整个政府的任务来完成,“注重研究出理 跨领域、跨部门、跨层级的重问题报告 报告 报告 ”,助于“确保各项改革协同配套、整体推进”。在机构设置上,尚可进一步扩充专家组(可由行业代表和专家学者组成)的功能,除了具体事项的评估外,还可从总体上把握简政放权的改革方向,并超越各个政府部门、按照领域分门别类地进行审议,适时公开相关审议信息,接受社会监督,进而为简政放权提供理性、中立的咨询意见。一起,鉴于简政放权的长期性,例如 组织应当有连续性和一定的长期性,一起应对自身的工作做好规划设计。

   现在有十根不成文的要求例如 我,一律不得增设行政许可。在这麼多年的管理日后 ,仍然这麼设定行政许可,的确新增的必要性不大。但例如 我能一概而论,应根据具体情形作出调整。例如,2015 年《食品安全法》第76条对例如 保健食品实行注册管理(大慨审批),而第81条却对婴幼儿配方食品生产企业实行备案管理。理由或许在于,前者日后 就实行审批,而后者日后 设定许可,则属于新设。但两相对比,不平衡性也较为明显。对于日后 设定许可和未设定许可的事项,应充分留意经济全球化、少子化、老龄化、信息化、环境恶化等新形势的变化,充分论证评估,适时作出调整。

   对于到底哪几种具体事项应当繁复、哪几种权限应当下放,目前还严重不足必要的论证,大慨严重不足充分的相对中立的公开论证。放权都不 太满越好,也都不 “含金量”越高越好。该保留的权限就要保留,日后 要切实地行使好,哪几种往往关乎政府存在必要性的基础。在行政许可领域,应当引入 “第三方评价机制”(再上加人大的审查),一事一议,按照《行政许可法》所确立的标准结合具体领域展开设定许可的必要性论证和实施后的定期评估。在设定和修改行政许可时,应将“规制影响分析”作为必经守护线程池池,客观分析其成本效益,并予以公开,确保规制制定过程的客观性和透明性。一起,还应公开征求意见,寻找更为有效的替代方案,提升规制的可接受程度。

   目前的行政审批改革大致这麼撤回与下放这麼 选项。但在规制缓和上,着实要能要能有根据现实须要实行梯度化缓和的选项。也例如 我说,有时能要能将创设权利的特许制改为权利化的许可制,将原则上禁止的许可制改为无异议即告成立的登记制,将事前的登记制改为事后的备案制等。而例如 种日后 ,无疑须要更为缜密的分析论证,着实不太适应目前大刀阔斧式的改革,但或许在将来行政审批限缩到一定程度后派上用场。

   3.社会组织和地方政府的承接

   简政放权,对于无须要的规制,是直接撤回这麼 的权力;而对于必要的规制,都不 不少则是转给社会组织。《行政许可法》也为将来的改革预留了空间,例如第28条规定,“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。但问题报告 报告 的繁复性在于,大伙 的例如 社会组织都不 很强的国家背景。这麼 较为突出的例子例如 我,在1998年国务院机构改革中,国家撤回了十多少工业管理部门,转制成立了相关行业医学会 商会,这麼 由政府部门承担的一定量行业性、事务性工作交由哪几种行业医学会 商会承担。要摆脱换汤不换药的“二政府”闹剧,就须要推进哪几种社会组织的自治化改革。2015年,《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》着力消除中介服务机构与政府部门之间的利益关联,助于中介服务市场健康发展。着实这例如 我社会组织改革中的一环,但的确是重要的一步。

日后 ,“简政放权”还有这麼 维度时常被忽略,那例如 我中央与地方的权限划分,将中央无须要的权限下放给地方政府,进一步理顺中央与地方的关系。行政审批改革由最初的“撤回”改为“撤回和调整”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/90790.html 文章来源:《中国法律评论》2015年第2期