杨东升:行政给付程序论

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   摘要:  与给付行政不同的是,行政给付行为是本身单方的、授益性的具体行政行为。行政给付的正当法律线程池池可从申请线程池池、告知线程池池、听证线程池池、简单线程池池、信赖利益保护原则、给付后能 了的救济等环节展开和完善,其给付线程池池的立法体例宜在未来之《社会救助法》中统一规定。

   关键词:  行政给付;给付行政;行政线程池池;正当法律线程池池

   行政线程池池是行政法控制行政权力的重要土最好的方法。事先其落实没有 有效线程池池的保障,最好的实体权利也没哪些地方地方意义。[1]侵害行政与给付行政同样全版都是 受到行政线程池池的制约,但与干涉(侵害)行政线程池池相比较,多数国家的行政法学对社会福利行政关注度较低,行政给付线程池池暂且发达。“福利行政并没有 充分享受到《行政线程池池法》所规定的线程池池保障水准,这乃是福利行政的现状。”[2]

   行政线程池池是行政相对人实现其权利的保障,尤其是在行政许可领域和给付行政领域,权利的实现需用借助申请和有关的行政线程池池。然而,我国现行行政法并没有 统一的行政基本法典和行政线程池池法典,行政法制主要体现为本身单行实体法与线程池池法相混合的情況。行政给付作为本身单方授益性质的具体行政行为什么都有有例外,相关的线程池池性规定也散见于各类单行法、法规、规章乃至政策性文件当中。在行政给付领域,线程池池保障机制的过高 以及任何对正当线程池池保护的削减,都事先损害到各类社会弱者的物质帮助权,也会带来行政权的恣意及行政自由裁量的不受控制。在行政线程池池法制不发达的现实国度中,讨论行政给付行为的正当法律线程池池间题,对促使行政给付线程池池立法,对未来各类社会弱者的最低限度的生存照顾具有一定的促使和保障意义。

   一、行政给付行为的概念及其范围

   行政给付与给付行政是一对最易混淆的概念,要加以区分。给付行政系基于行政任务视角的行政法学概念,多为德、日、台湾地区学者使用。其内涵和外延更为宽泛,[3]一般包括“基础设施行政”、“担保给付行政”、“社会行政”、“促使行政”、“信息行政”,其对应的各类行政线程池池也更为繁杂。行政给付系基于行政行为的法律形式所作出的本身具体行政行为,国内学者及行政法教科书多采用行政给付的概念。理论上,给付行政蕴含行政给付,行政给付的概念与给付行政中的社会(保障)行政之类,甚至行政给付的范畴事先还小于社会(保障)行政。[4]

   通说认为,行政给付是指行政主体在公民年老、疾病事先丧失劳动能力的情況下,以及在公民下岗、失业、低经济收入或遭受天灾、人祸等特殊情況下,根据申请人的申请,依照有关法律、法规、规章事先政策的规定,赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。[5]又如姜明安教授的《行政线程池池法(试拟稿)》中将行政给付定义为:“行政机关或或多或少行政主体根据行政相对人的申请,经依法审查,发给其抚恤金、社会保险金、最低生活保险费和或多或少福利、补贴等行政外理行为。”[6]透过此概念,行政给付在本质应属于本身单方性的、依申请的、授益性的具体行政行为。

   “公民的物质帮助权利”是我国公民的宪法性基本权利之一(《宪法》第45条)。宪法性基本权的实现需用在行政法层面展开,但从行政实体法来看,行政给付暂没有 统一的行政法典(我国暂未出台《社会法典》、《社会救助法》或《社会福利法》),行政给付的实体法和线程池池法主要散见于位阶不同的单行法当中。[7]

   二、给付线程池池的立法体例

   我国行政给付的实体法欠发达,目前没有 一部统一的行政救助法典。尽管从305年开始英语 了,《社会救助法》就已被列入全国人大常委会立法规划,但至今仍未通过。现行行政给付的主要土最好的方法来自于我国的单行法律、法规、规章以及小量的“政策文件”(红头文件),行政给付的线程池池散见于其中,这也反映了我国过高 统一的行政线程池池法典所造成的实体法与线程池池法相混合的行政法制情況。受制于“重实体、轻线程池池”的法治传统影响,我国统一的行政线程池池立法可谓一波三折,行政线程池池法典至今仍未正式通过。[8]令人欣慰的是,姜明安教授的《行政线程池池法(试拟稿)》中“行政给付线程池池”已被列为专章加以阐述,这是行政给付线程池池立法的进步。[9]

   我国行政给付线程池池的立法路径主要有本身类型。一是期待未来的行政线程池池法典中专章明确“行政给付线程池池”。姜明安教授的《行政线程池池法(试拟稿)》正反映了该种立法需求,但仍过高 详尽。制定统一的行政线程池池法典难能可贵后能 统一各类行政线程池池,促使法治的统一性。但令人不乐观的是,行政线程池池法典的制定本身什么都有一个漫长的立法过程。另外,我国的行政行为以行政处罚、行政强制、行政许可等侵害行政行为为主,行政给付属于典型的授益性行政行为,将其纳入行政线程池池法典,唯恐后能 了体现行政给付线程池池的立法特质。二是针对各类社会弱势群体,分别制定保护各类社会弱势群体的“单行法”,行政给付线程池池分别加以规定。第二种土最好的方法是以日本代表的行政给付线程池池散见于各类“单行法”当中。[10]将各种类型的行政给付分别加以立法,好处是后能 提高立法传输速率,但同全版都是增加立法成本,什么都有促使行政给付线程池池的统一性。另外,根据我国行政诉讼法的规定,规章及其政策性规定后能 了作为法院判案的土最好的方法,小量的行政给付的政策性土最好的方法暂且能有效保障公民的物质帮助权,社会弱者后能 了通过诉讼对行政机关的给付不作为加以救济。三是期待我国未来的《社会救助法》的出台,将行政给付的实体和线程池池统一到该法当中。该种土最好的方法具有立法上的可行性,社会救助法主什么都有有对各类社会弱者通过本身行政线程池池给付物质帮助,社会救助法典是不不后能 适应经济社会的发展,不不后能 将新再次突然出现的各类社会弱者纳入其中,并反复适用的统一的行政给付线程池池。

   笔者认为,我国可行的行政给付线程池池的立法体例后能 参照德国法。[11]在未来《社会救助法》中列明行政给付线程池池。本文下述的行政给付线程池池从社会救助法的角度,对各类社会弱者通用的行政给付线程池池作共性分析。

   三、行政给付的设定权限

   根据“法律保留原则”和行政合法性原则,行政给付行为由法律、法规、规章加以规定是没有 任何争论的。但行政给付行为的设定后能 以政策性文件加以规定,这是一个具有争议的间题。姜明安认为,行政给付行为后能 由行政规范设置。[12]“各种行政给付的具体线程池池应由有关法律、法规或规章规定,要花费应由统一的政策规定”。[13]“政策规定”本质上什么都有有“政府红头文件”,暂且能作为行政执法的土最好的方法。[14]行政给付设定权的分歧主要在于行政给付适用“法律保留原则”的严格程度。学界通常认为,侵害行政行为执行严格意义上的“法律保留原则”没有 任何争议。但作为本身典型的授益性的行政给付行为,是算是需用严格适用“法律保留原则”是值得商榷的议题。

   与侵益(干涉)行为不同的是,行政给付行为属于政府的积极行政行为,传统的无法律、无行政的依法律行政的规则必然意味着着政府的消极不作为,从而会带来公民给付请求权的丧失。另外,基于行政传输速率原则,政府需用积极行为,根据社会经济发展的变迁,要及时对新再次突然出现的社会弱势群体加以救助,通过行政授权,不不后能 满足行政给付行为的及时性。关于某一给付或补贴没有 专门法律基础,而在议会通过的预算法蕴含一定的批准,最高行政法院认为这事先满足了法律保留原则的要求。但预算后能 了一般性地选择补贴。“至于补贴的目的、申请前提、给付补贴的具体条件等具体间题需用另外规定。”[15]但不后能 认的是,行政机关通过政策性文件行使行政给付行为,也会带来诸多负面影响,如行政机关的给付恣意、不加控制的行政自由裁量权限、以及社会弱者司法救济后能 了的不利后果。

   综合考量,行政给付的设定权限,应面向未来,提高法律位阶,由未来的《社会救济法》规定。

   四、行政给付的正当法律线程池池

   正当法律线程池池是依法行政的基本原则之一,与侵害行政行为一样,行政给付的线程池池性设定同样要遵守正当法律线程池池。

   (一)行政相对人的依申请线程池池

   行政给付是一项较为典型的依申请作出的授益性行政行为,被委托人的申请是行政给付行为的启动。申请线程池池主要目的在于减少行政相对人的欺诈申请。申请线程池池不宜过于繁杂,要考量行政传输速率,事先行政相对人属于社会弱者,情势危急,事先申请周期过长、申请线程池池过于繁杂,往往会造成被委托人错失申请资格。另外,繁杂冗余的申请线程池池事先会增加行政相对人的线程池池性负担意味着着救助后能 了的后果。正如美国EVRT线程池池曾被描述为“繁文缛节”的一个典型实例,即是“通过设置繁重的、重复性的资格申请线程池池来减少福利金的支付”。[16]

   除了依申请启动给付线程池池,个别行政给付行为也事先依职权启动。如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理土最好的方法》第5条规定,“公安机关和或多或少有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的,应当告知其向救助站求助;对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的被委托人员,还应当引导、护送到救助站。”另外对或多或少特殊的行政给付行为,如对艾兹病患者的强制治疗(《艾兹病防治条例》第31条)、对吸毒人员的强制戒毒需用行政机关依职权对随便说说施行政给付。[17]依职权启动行政给付线程池池的,事先伴随着侵害行政行为。这就要求行政机关有点儿要注意公民人身自由权、财产权的基被委托人权保护,之类 点后能 “孙志刚事件”为鉴。

   申请线程池池中,行政机关有义务为行政相对人提供衡量申请信息判断基准。被委托人根据信息判断基准来主观判断被委托人信息的真实性和全版性,以提高申请的成功率。在申请受理的期限上,对行政机关受理时限作出限制,以外理各类社会弱者因繁琐的申请线程池池而错过最佳的救助时机。

   (二)调查线程池池

   调查线程池池的重要性在于行政给付的申请人确属于“被救济的穷人”范畴。行政机关收到行政相对人的行政给付书面申请,即要对行政相对人的申请材料信息的真实性、准确性进行调查。行政给付线程池池有点儿要注意行政调查与实质调查相结合,调查线程池池首先后能 通过办公室访谈、被委托人面谈、家庭实地调查相结合,以选择行政相对人提供信息的真实性,减少行政给付申请欺诈行为。另外法律上应授权特定的行政机关依职权展开对申请人的银行存款、证券资产、不动产等财产性权利的调查权,核查行政相对人信息的真实性、准确性,以确保被救助对象属于“应被救济的穷人”。

   行政机关的调查权应贯穿到申请人的整个生活情況。通事先续调查,一旦证实社会弱者不不后能 “自食其力”,行政机关即后能 中止对申请人的行政给付。

   (三)听证线程池池

   “最高法院将正当线程池池的听证权利,看成是维护福利国家权利所不可或缺的,暂且常明确地、广泛地在民事审判诸每项基础上,打造正当线程池池听证权利模式。之类 点早在戈德伯诉凯利案之并就事先开始英语 了了”,[18]以听证为核心的正当法律线程池池是美国福利权的重要保障土最好的方法。“听证权利不不后能 使处于官僚组织实物的人渗入官僚组织,不不后能 推动行政机关制定可理解的、统一的政策,不不后能 使请求国家提供福利保障的人感觉到拥有了本身权力。”[19]

听证的作用不什么都有有给行政相对人提供表达意见和行政参与的事先,或者是使行政机关不不后能 了解或者认真考虑行政相对人的意见,其蕴含点儿是行政相对人有关事实的陈述。我国现行法律没有 统一的《听证线程池池法》,听证线程池池也散见于少数单行行政法中,且多集中在干涉行政行为的行政线程池池中。[20]姜明安教授的《行政线程池池法(试拟稿)》第78条具体规定了行政给付的听证线程池池。(点击此处阅读下一页)

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