于立深:行政立法不作为研究

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  内容提要:所谓行政立法不作为,是指特定行政立法机关未依照上位法的规定,未尽到合理的立法责任,在相当于时间以相当于的土办法导致 多线程池池 ,展开立法创制、修订或废止活动的行为。行政立法不作为危及了公民、法人导致 其他组织的权益以及社会公共利益,行政立法机关其他 应该承担相应的法律责任。在控制行政立法不作为上,应该强化授权行政立法规则的完善以及妥当地防止好立法裁量权的使用,并加强行政自制、各级人民代表大会常务委员会和社会公众对立法不作为的监督。

  关键词:行政立法;不作为;裁量权;法律控制

  近20余年来,我国导致 行政立法不作为导致 的法律纠纷和社会争议频仍。1988年通过的《野生动物保护法》规定省、自治区、直辖市人民政府应为保护“重点保护野生动物”致使农作物等损失的,制定补偿土办法。从1998至2010年,陆续有云南、陕西、西藏、吉林、北京、甘肃等6个省级人民政府通过了“(重点)保护陆生野生动物造成人身财产损害(暂行)补偿土办法”。然而,其他2八个省一级政府并这麼 土办法上位法制定相应的地方政府规章,导致 野生动物所致人身或财产损害补偿“无法可依”;[1]1997年制订的《公路法》历经1999年和504年两次修订,其第36条规定:关于公路养路费(资金)导致 燃油附加费的征收,“具体实施土办法和步骤由国务院规定,”但迄今为止,国务院老是未有相应的行政立法,以至于后来人对养路费征收的合法性产生了怀疑。[2]在503年3月,南京市美亭化工厂厂长杨春庭起诉南京市江宁区人民政府未土办法《南京市房屋拆迁管理土办法》及时废止《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行土办法》,①造成拆迁损失惨重的首例立法不作为行政诉讼案件;[3]504年11月21日“包头空难”地处后,罹难者家属认为根据1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》进行理赔,显失公正;国家民航总局这麼 土办法1996年通过的《民用航空法》第128条“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定,报国务院批准后组阁 执行”的规定及时制定立法,是立法不作为。其他 ,罹难者家属于505年状告民航总局立法不作为的起诉先后被一审二审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”不予或驳回受理。[4]在509年12月,又有多名北京大学是者提议全国人民代表大会常务委员会审查《城市房屋拆迁管理条例》中地处的“与上位法冲突”的什么的问提。

  行政立法作为政府进行资源配置和调整权利义务关系的有有一种常规制度形式,在功能上具有维护秩序、分配利益、激励行为、防止冲突、控制权力自治的作用。[5]行政立法不作为将直接影响公民、法人和其他组织的权利和利益,影响国家利益和公共利益。本文通过法律文本分析与立法实务分析,并结合域外行政立法不作为的研究成果,逐一探讨行政立法不作为的涵义、构成要件、外在表现形式及其与立法裁量权的关系、立法不作为产生的导致 和法律控制机制等什么的问提。

  一、行政立法不作为的构成要件

  与“行政立法不作为”相关的一有一三个白 多概念是“立法不作为”和“行政不作为”。“立法不作为”在美国叫“立法怠慢”(legislative inaction),[6]在德国和我国台湾叫“立法怠惰”。②立法不作为,是指立法者地处立法义务,但在何时能 制定法律、要怎样运用裁量权形成法律时有所不为,其他 什儿 不作为严重影响了公民、法人导致 其他组织的权利义务关系,甚至妨碍了宪政秩序。行政不作为,系指行政机关导致 法律、法规、规章授权的组织及其执法人员具有法定的作为义务,在具有作为能力的前提下,对所负行政实体行为或行政多线程池池 行为不予以履行的行为,也其他在实体、多线程池池 、内容导致 形式上的逾期不作为。

  行政不作为的形态既包括具体行政行为中的不作为,也包括行政立法中的不作为。行政立法不作为兼具了立法不作为和行政不作为的双重特点,它是指特定行政立法机关未依照上位法的规定,未尽到合理的立法责任,在相当于时间以相当于的土办法导致 多线程池池 ,展开立法创制、修订或废止活动的行为。行政立法不作为是立法主体放弃行政责任和立法责任的表现。从学理上看,行政立法不作为包括一有一三个白 多构成要件:(1)行政立法机关有立法责任的地处;(2)行政立法机关具有立法的能力;(3)行政立法机关无为导致 消极作为。

  (一)行政立法机关立法责任的地处

  据统计,从1979年到2010年3月,我国现行有效的行政法规690多件、地方性法规850多件。从1987年建立法规规章备案制度到509年8月底,国务院部门和有立法权的地方政府共制定规章26508件。[7]这表明,面对社会管制的需求,行政立法正在填充“立法饥饿”的空缺。判断行政立法的有效性和行政立法责任,应该从授权立法主体和被授权立法主体之间的关系模式中加以辨别。从实务考察来看,我国行政立法权的渊源极具多样性,它一同赋予特定行政主体积极立法作为的义务,禁止立法不作为。结合《立法法》的法律文本和立法实践,还需用判定我国行政立法主要有有有一种法源机制,它们分别确立了行政立法责任的不同法律基础。

  1.单独授权

  由单独授权命令明示授予的行政立法权,还需用称之为“有点硬授权”,包括全国人民代表大会或其常务委员会对国务院的行政立法授权以及对经济特区人民政府的行政立法授权,这有有一种立法授权都在概括授权,什儿 于“空白授权”。典型事例是:1983年授权国务院对《关于安置老弱病残干部暂行土办法》和《关于工人退休退职暂行土办法》的偏离 规定做其他必要的修改和补充;1984年授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议;1985年授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的什么的问提,必要时还需用根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定导致 条例,颁布实施,并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验,条件心智性性性成熟是什么是什么的句子的句子是什么 图片 是什么时由全国人民代表大会导致 全国人民代表大会常务委员会制定法律。1992年、1994年、1996年全国人民代表大会先后三次分别向深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人民代表大会及其常务委员会授权制定地方性法规的一同,还授权该市人民政府制定行政规章的立法权。

  2.法律文本明确授权

  由立法文本明示授予的行政立法权,还需用称之为“法条授权”。此类行政立法权的被授权主体众多,还需用归纳出以下八种更具体的授权形式:其一,全国人民代表大会或其常务委员会对国务院的行政立法授权,什儿 《义务教育法》(506年修订)第44条规定“义务教育经费保障的具体土办法由国务院规定”。其二,全国人民代表大会或其常务委员会对国务院部门的行政立法授权,什儿 《商标法》(501年修订)第3条规定“集体商标、证明商标注册和管理的特殊事项,由国务院工商行政管理部门规定”。其三,全国人民代表大会或其常务委员会对各级地方人民政府的行政立法授权,什儿 《义务教育法》(506年修订)第12条规定地方各级人民政府对适龄儿童、少年提供平等接受义务教育的条件,“具体土办法由省、自治区、直辖市规定”。第43条规定“省、自治区、直辖市人民政府还需用根据本行政区域的实际具体情况,制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准。”其四,国务院对国务院部门导致 地方人民政府的行政立法授权,什儿 《药品管理法》(501年)第47条规定:地区性民间习用药材的管理土办法,由国务院药品监督管理部门会同国务院中医药管理部门制定。《残疾人就业条例》(507年通过)第8条规定“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际具体情况规定”。其五,省级人民代表大会或其常务委员会对地方人民政府的行政立法授权,什儿 《上海市市容环境卫生管理条例》第62条规定“本市城市化地区以外的其它区域的市容环境卫生管理,由市人民政府参照本条例另行制定管理土办法。”其六,较大的市的人民代表大会或其常务委员会对人民政府的行政立法授权,什儿 《大连市税收征管条例》第44条规定“大连市政府可根据本条例制定单项管理土办法。”其七,国务院部门对地方人民政府的行政立法授权,什儿 人事部《人事争议防止暂行规定》(1997年)第32条规定省、自治区、直辖市还需用根据本规定制定实施土办法。建设部《城市房屋权属登记管理土办法》(501年)第40条规定各省、自治区、直辖市人民政府还需用根据本土办法制定实施细则。商务部《零售商促销行为管理土办法》(506年)第24条规定各省、自治区、直辖市可结合本地实际,制定规范促销行为的有关规定。其八,全国人民代表大会或其常务委员会对其它人民团体、社会团体或组织的行政立法授权,什儿 《工会法》(501年)第56条规定“中华全国总工会会同有关国家机关制定机关工会实施本法的具体土办法”。《学位条例》(504年)第19条规定“本条例的实施土办法,由国务院学位委员会制定,报国务院批准。”

  3.法律文本默示授权

  法律文本其实这麼 明示授予行政立法权,其他 ,从特殊的法条里还需用推断出实际地处行政立法授权。什儿 ,《行政许可法》(504年)第52条规定“国务院实施行政许可的多线程池池 ,适用有关法律、行政法规的规定”;第53条规定“实施本法……其他 ,法律、行政法规另有规定的,依照其规定”;“行政机关通过招标、拍卖等土办法做出行政许可决定的具体多线程池池 ,依照有关法律、行政法规的规定”;第54条规定“实施本法……其他 ,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”上述法条棘层规定的是法律适用什么的问提,但导致 导致 这麼 还需用适用的行政立法文本,这也导致 有权机关还需用和应该及时制定相应的行政法规或规章。

  4.由行政执法责任获得的立法权

  行政机关是执法机关,行政立法是其执法的有有一种主要土办法,从行政机关的性质上看,它们导致 在宪政层面被概括性授权,除非有上位法律的有点硬禁止规定,一般具体情况下,特定行政机关当然获得了抽象的、笼统的行政立法权。什儿 ,《著作权法》、《商标法》和《专利法》并未在法条中直接授权哪个机关还需用制定下位规范,其他 ,国务院土办法职权立法制定了相应的“实施条例”。《商标法》(501年修订)第2条规定“国务院工商行政管理部门商标局主管全国商标注册和管理的工作”,国家工商总局实际上获得了商标立法权,制定了《商标使用许可合同备案土办法》(1997年)、《商标代理管理土办法》(1999年)、《驰名商标认定和保护规定》(503年)等行政规章。

  (二)行政立法机关具有立法的能力

  行政立法不作为的第一有一三个白 多构成要件是行政立法机关有立法责任的地处,这既是有有一种“义务能力”也是有有一种“权利能力”。第八个构成要件是需用具有立法能力,即“行为能力”,其他 不立法就都在有有一种失职行为。行政立法机关的行为能力比起具体行政行为中的行政执法的行为能力要多样化得多,它都在由单各人的主观意志决定的,其他由机关法人意志有点硬是受到上级机关意志制约的。从客观导致 上看,不可抗力、不选用的政策情势、官僚制度和立法多线程池池 有有一种都导致 制约行政立法的动议和通过带宽,其他 结构社会政策向行政立法转化的过程是一有一三个白 多极其多样化的过程。从主观意志上看,行政立法机关的行为能力也受到立法机关及其工作人员自身主观意志的限制,导致 立法是机关意志的体现,受法人意志的制约,后来必然就会受到行政层级关系和立法计划审批多线程池池 的制约,受行政立法机关自身对法律调研、形成法案能力的制约。其他 ,对行政立法机关立法能力的判断,须结合一定的社会背景和组织因素不里能认定。

  (三)行政立法机关无为导致 消极作为

  判断行政立法不作为的关键之点不出于不是 有立法的权利能力,即立法资格,其他看不是 具有立法的行为能力,导致 不是 恰当地展现了什儿 立法的能力。行政立法不作为,不仅是法定多线程池池 上(主要指法定时限内)的无为即拒绝采取立法举动导致 行动,其他 包括实质不作为。什儿 ,消极性地“重复立法”、“敷衍立法”以及形式上的不作为,什儿 未采取应当采取的立法听证多线程池池 。行政立法机关无为导致 消极作为,是立法不作为的结果性要件,它只能从行政立法机关所进行的立法行动表现出来的客观具体情况中被予以观察和总结。

  二、行政立法不作为与立法裁量权运用的关系

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本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/43242.html 文章来源:《法制与社会发展》2011年2期